國家發展改革委等部門關于加強縣級地區生活垃圾焚燒處理設施建設的指導意見

發改環資〔2022〕1746號

 

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院有關部門：

 

推進城鎮生活垃圾焚燒處理設施建設是強化環境基礎設施建設的重要環節和基礎性工作。為全面貫徹落實黨的二十大精神，貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署，加強縣級地區（含縣級市）生活垃圾焚燒處理設施建設，加快補齊短板弱項，經國務院同意，現提出以下意見。

 

一、總體要求

 

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入貫徹習近平生態文明思想，牢固樹立以人民為中心的發展思想，健全城鄉統籌的生活垃圾分類和處理體系，加快補齊縣級地區生活垃圾焚燒處理設施短板，提升環境基礎設施建設水平，推進城鄉人居環境整治，提升生態環境質量和環境治理能力。

 

（二）工作原則。

 

堅持因地制宜、分類施策。深入推進生活垃圾分類，加快生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統建設。綜合考慮地域特點、人口、經濟發展水平等因素，針對其他垃圾類別，按照“宜燒則燒，宜埋則埋”原則，選擇技術適用、經濟可行、環保達標的處理方式，有序推進設施建設。

 

堅持系統謀劃、聚焦短板。以市為單位系統謀劃轄區內縣級地區生活垃圾焚燒處理設施建設，縣域面積較大地區結合實際布局鄉鎮小型生活垃圾焚燒處理設施，充分利用存量處理能力，合理確定新建設施規模，優化設施布局，既要聚焦補上能力短板，又要防范項目盲目建設、無序建設風險。

 

堅持技術引領、建管并重。加強小型焚燒等關鍵技術和裝備研發攻關，穩妥有序推進適用于縣級地區的焚燒技術裝備示范應用工作。加強新上項目質量管理，強化存量項目污染物排放監管，不斷提升設施運營管理水平。

 

堅持城鄉統籌、共建共用。立足縣級地區實際情況，鼓勵按照村收集、鎮轉運、縣處理或就近處理等模式，推動縣級地區生活垃圾焚燒處理設施覆蓋范圍向建制鎮和鄉村延伸，以城帶鄉、共建共用提高縣級地區生活垃圾治理水平。

 

（三）主要目標。到2025年，全國縣級地區基本形成與經濟社會發展相適應的生活垃圾分類和處理體系，京津冀及周邊、長三角、粵港澳大灣區、國家生態文明試驗區具備條件的縣級地區基本實現生活垃圾焚燒處理能力全覆蓋。長江經濟帶、黃河流域、生活垃圾分類重點城市、“無廢城市”建設地區以及其他地區具備條件的縣級地區，應建盡建生活垃圾焚燒處理設施。不具備建設焚燒處理設施條件的縣級地區，通過填埋等手段實現生活垃圾無害化處理。

 

到2030年，全國縣級地區生活垃圾分類和處理設施供給能力和水平進一步提高，小型生活垃圾焚燒處理設施技術、商業模式進一步成熟，除少數不具備條件的特殊區域外，全國縣級地區生活垃圾焚燒處理能力基本滿足處理需求。

 

二、強化設施規劃布局

 

（四）開展現狀評估。各地要抓緊開展縣級地區生活垃圾分類和焚燒處理設施現狀評估工作，全面梳理轄區內生活垃圾產生、收集、清運、處理情況，排查存在的短板弱項和風險隱患，持續推進相關工作。（住房和城鄉建設部等負責指導，各地方人民政府負責落實。以下均需各地方人民政府負責落實，不再列出）

 

（五）加強項目論證。強化縣級地區生活垃圾焚燒處理設施項目評估論證，綜合考慮項目所在地區地域特點、經濟發展和人口因素，結合生活垃圾產生量、清運量、處理需求及預期變化情況、現有處理設施運行情況，科學安排設施布局，合理確定設施規模，避免超處理需求盲目建設項目。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（六）強化規劃約束。各地方人民政府要抓緊梳理本地區生活垃圾處理設施建設相關專項規劃，結合縣級地區生活垃圾焚燒處理設施建設需求，及時開展規劃編制或修訂工作。健全規劃動態調整機制，切實做好各類規劃銜接工作，確保規劃可實施、能落地。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

三、加快健全收運和回收利用體系

 

（七）科學配置分類投放設施。各地要綜合考慮轄區自然條件、氣候特征、經濟水平、生活習慣、垃圾成分及特點等因素，科學構建與末端處理能力相適應的縣級地區生活垃圾分類方式，并相應配備生活垃圾投放設施，避免出現“先分后混”。鼓勵農村地區推行符合農村特點和生活習慣、簡便易行的分類方式，廚余垃圾就地就近資源化利用。（住房和城鄉建設部、農業農村部等按職責分工負責）

 

（八）因地制宜健全收運體系?？h級地區要根據轄區地域特點、經濟運輸半徑、垃圾收運需求等因素合理布局建設收集點、收集站、中轉壓縮站等設施，配備收運車輛及設備，健全收集運輸網絡。到2025年底，東部地區實現縣級地區收運體系全覆蓋，中部地區基本實現縣級地區收運體系全覆蓋，西部和東北地區有條件的縣級地區實現收運體系全覆蓋。（住房和城鄉建設部等負責指導）

 

（九）健全資源回收利用體系。鼓勵有條件的縣級地區根據生活垃圾分類后可回收物數量、種類等情況，統籌規劃建設可回收物集散場地和再生資源回收分揀中心，推動建設一批技術水平高、示范性強的資源化利用項目。推動供銷合作社再生資源回收利用網絡與農村環衛清運網絡的“兩網融合”，加強廢舊農膜、農藥肥料包裝等塑料廢棄物回收處理。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委、商務部、供銷合作總社等按職責分工負責）

 

四、分類施策加快提升焚燒處理設施能力

 

（十）充分發揮存量焚燒處理設施能力。各地要根據現有焚燒處理設施能力、負荷率等因素，在保障運行經濟性的前提下，進一步健全與焚燒處理能力相匹配的收運系統，盡可能擴大設施覆蓋范圍，確?，F有設施處理能力得到充分利用?，F有焚燒處理設施年負荷率低于70%的縣級地區，原則上不新建生活垃圾焚燒處理設施。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（十一）加快推進規?；罾贌幚碓O施建設。東部等人口密集縣級地區，生活垃圾日清運量達到建設規?；贌幚碓O施條件的，要加快發展以焚燒為主的垃圾處理方式，適度超前建設與生活垃圾清運量增長相適應的焚燒處理設施。鼓勵城鄉生活垃圾一體化處理，建設城鄉一體規?；贌幚碓O施。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（十二）有序推進生活垃圾焚燒處理設施共建共享。中西部和東北地區等人口密度較低、生活垃圾產生量較少、不具備單獨建設規?；贌幚碓O施條件的縣級地區，可通過與鄰近縣級地區以跨區域共建共享方式建設焚燒處理設施。各地方人民政府要加強統籌協調，健全工作機制，明確共建共享要求，協調推動相關項目落地。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（十三）合理規范建設高標準填埋處理設施。西藏、青海、新疆、內蒙古、甘肅等人口密度低、轉運距離長、焚燒處理經濟性不足的縣級地區，且暫不具備與鄰近地區共建焚燒設施條件的，可繼續使用現有無害化填埋場，或嚴格論證選址、合理規劃建設符合標準的生活垃圾填埋場。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

五、積極開展小型焚燒試點

 

（十四）推動技術研發攻關。針對小型生活垃圾焚燒裝備存在的煙氣處理不達標、運行不穩定等技術瓶頸，形成亟需研發攻關的小型焚燒技術裝備清單，組織國內骨干企業和科研院所通過“揭榜掛帥”等方式開展研發攻關，重點突破適用于不同區域、不同類型垃圾焚燒需求的100噸級、200噸級小型垃圾焚燒裝備，降低建設運維成本。（國家發展改革委、住房和城鄉建設部等按職責分工負責）

 

（十五）選擇適宜地區開展試點。以中西部和東北地區、邊境地區為重點，選取人口密度較低、垃圾產生量較少的部分縣級地區積極開展小型焚燒試點，重點圍繞技術裝備、熱用途、運營管理模式、相關標準等探索形成可復制、可推廣經驗。對試點地區的小型焚燒設施，各地可在試點期間根據實際確定適用的技術參數和標準要求。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委、生態環境部等按職責分工負責）

 

（十六）健全標準體系。研究小型生活垃圾焚燒設施污染排放特征，提出適用可行的廢氣、廢水、灰渣等污染防治要求。建立健全小型生活垃圾焚燒處理項目建設標準、環保標準以及相關配套技術規范。（生態環境部、住房和城鄉建設部等按職責分工負責）

 

六、加強設施建設運行監管

 

（十七）提升既有設施運行水平。積極推動存量生活垃圾焚燒設施提標改造，持續提升設施運行管理水平，確保污染物達標排放。逐步推動將生活垃圾收集站、轉運站以及焚燒廠內垃圾運輸、卸料、貯存等設施進行密閉式改造。加強存量填埋設施規范化運行，補齊滲濾液、填埋氣等處置設施短板；規范有序開展到期填埋設施封場治理工作。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（十八）加強新上項目建設管理。各地要加強新上生活垃圾焚燒項目質量管理，項目建設應符合生活垃圾焚燒處理工程技術規范等相關標準，落實建設單位主體責任，完善各項管理制度、技術措施及工作程序。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委、生態環境部等按職責分工負責）

 

（十九）強化設施運行監管。完善生活垃圾分類處理設施建設、運營和排放監管體系，提升全流程監管水平，強化污染物排放監管和日常監管，加強對焚燒飛灰處置、填埋設施滲濾液處理的達標監控。（住房和城鄉建設部、生態環境部等按職責分工負責）

 

七、探索提升設施可持續運營能力

 

（二十）科學開展固廢綜合協同處置。推廣園區化建設模式，在具備條件的縣級地區建設靜脈產業基地，鼓勵開展轄區內生活垃圾與農林廢棄物、污泥等固體廢物協同處置，實現處理能力共用共享，提升項目經濟性。對沒有焚燒處理能力的縣級地區，可在確保穩定處理的基礎上按照相關政策要求利用水泥窯協同處置生活垃圾。（住房和城鄉建設部、生態環境部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（二十一）推廣市場化建設運營模式。推廣特許經營等市場化建設運營模式，鼓勵技術能力強、運營管理水平高、信譽度良好的市場主體積極參與縣級地區生活垃圾焚燒處理，具備條件的縣級地區因地制宜推進垃圾處理整體托管模式，避免生活垃圾焚燒項目建設過程中低價中標、以次充好等問題。充分發揮專業企業在項目建設、運營及技術等方面的優勢，配合當地主管部門做好進場垃圾量統籌工作，有效提升所在地區的垃圾焚燒處理率。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委、生態環境部等按職責分工負責）

 

（二十二）探索余熱多元化利用。加強垃圾焚燒項目與已布局的工業園區供熱、市政供暖、農業用熱等銜接聯動，豐富余熱利用途徑，降低設施運營成本。有條件的地區要優先利用生活垃圾和農林廢棄物替代化石能源供熱供暖。（住房和城鄉建設部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

八、保障措施

 

（二十三）加強組織領導。國家發展改革委、住房和城鄉建設部、生態環境部等有關部門要加強統籌協調，共同推進縣級地區生活垃圾處理設施建設工作。國家發展改革委要加強綜合統籌和政策支持，住房和城鄉建設部要指導各地區加強項目謀劃和建設工作，生態環境部要指導各地區加強生活垃圾處理設施污染物排放監管。省級人民政府對縣級地區生活垃圾處理設施建設負總責，市縣人民政府負主體責任，要把縣級地區垃圾處理設施建設作為解決群眾身邊生態環境問題的重要任務，列出責任清單，建立任務臺賬，層層抓好落實。（國家發展改革委、住房和城鄉建設部、生態環境部等按職責分工負責）

 

（二十四）完善政策支撐。積極安排中央預算內投資支持縣級地區生活垃圾焚燒處理等環境基礎設施建設，對生活垃圾小型焚燒試點予以支持，充分發揮引導帶動作用。將符合條件的縣級地區生活垃圾處理設施建設項目納入地方政府專項債券支持范圍。按照《國務院辦公廳關于印發生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》要求，地方各級財政加大對縣級地區生活垃圾處理的資金支持力度。新建生活垃圾焚燒發電項目優先納入綠電交易。指導各地建立健全生活垃圾收費制度，依法開征生活垃圾處理費，鼓勵結合垃圾分類探索推進差別化收費政策，創新收繳方式，有效提升收繳率。落實從事污染防治的第三方企業所得稅按15%繳納的財稅優惠政策。在不新增隱性債務的前提下，鼓勵各類金融機構積極支持縣級地區生活垃圾處理設施建設。支持符合條件的生活垃圾焚燒處理項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）。（國家發展改革委、財政部、住房和城鄉建設部、人民銀行、稅務總局、證監會等按職責分工負責）

 

（二十五）強化要素保障。各地要根據國民經濟和社會發展、城市基礎設施建設等規劃，將縣級地區生活垃圾處理設施項目作為重要環境基礎設施項目納入國家重大項目建設庫，依法加快辦理項目審批核準備案等手續，積極做好環境影響評價文件審批服務，提高項目立項和前期手續辦理效率，推動項目順利建設投用。（住房和城鄉建設部、自然資源部、生態環境部、國家發展改革委等按職責分工負責）

 

（二十六）加大宣傳引導。借助廣播電視、報紙雜志、新媒體等多種平臺，加強宣傳報道，增強公眾環保意識，加快生活垃圾源頭減量，推廣綠色生活消費方式。鼓勵有條件的地區在保證垃圾焚燒處理設施正常安全運行基礎上向社會開放，接受公眾參觀，有效開展宣傳教育，引導社會客觀認識生活垃圾處理難題，凝聚共識，形成良好的社會輿論氛圍。（住房和城鄉建設部、生態環境部等按職責分工負責）

 

國家發展改革委

住房和城鄉建設部

生態環境部

財 政 部

中國人民銀行

2022年11月14日